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PPP模式是政府和社會(huì)資本在基礎設施和公共服務領域給予合同建立的一(yī)種合作關系。PPP項目作為(wèi)改變傳統的政府公共服務供給模式的新變革，呈現出參與主體衆多(duō)，合作周期超長(cháng)，合作内容複雜(zá)等特點。按“合同辦事(shì)”是PPP模式的精神實質，不同參與主體、諸多(duō)實施環節、每項目标及其每一(yī)項變化，都将最終通(tōng)過具體的合同文本予以體現。PPP合同作為(wèi)項目合同的核心，如何設計PPP合同的核心條款，平衡項目各方重點關切，順利完成談判，最終實現PPP項目落地實施，是PPP咨詢服務工(gōng)作的一(yī)項特别重要的内容。

一(yī)、合同藍本的選用

2014年(nián)12月(yuè)2日，國(guó)家發展改革委發布《國(guó)家發展改革委關于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導意見(jiàn)》(發改投資[2014]2724号)之附件(jiàn)《政府和社會(huì)資本合作項目通(tōng)用合同指南(nán)（2014）》；2014年(nián)12月(yuè)30日财政部，發布《關于規範政府和社會(huì)資本合作合同管理工(gōng)作的通(tōng)知》(财金〔2014〕156号)之附件(jiàn)《PPP項目合同指南(nán)(試行)》。這兩個(gè)合同指南(nán)都是目前行業(yè)内開(kāi)展PPP項目合同編制的重要藍本。

從(cóng)合同内容上(shàng)看(kàn)，兩部委出台的合同指南(nán)，設置的PPP項目合同的主要内容和核心條款基本一(yī)緻；從(cóng)合同編制的可操作性方面分析，國(guó)家發展改革委發布《政府和社會(huì)資本合作項目通(tōng)用合同指南(nán)（2014）》提出了較為(wèi)明确的合同章節和條款的構成，更符合傳統意義上(shàng)合同示範文本的使用習慣；而且與之前建設部發布的《城(chéng)市(shì)污水(shuǐ)處理特許經營協議示範文本》（GF-2006-2504）在條款設置的邏輯次序等方面基本相(xiàng)同，後者已有十年(nián)以上(shàng)的成熟應用實踐。

二、以PPP模式開(kāi)展農村(cūn)污水(shuǐ)處理項目的主要難點

相(xiàng)對于較為(wèi)成熟的城(chéng)市(shì)污水(shuǐ)處理項目，農村(cūn)污水(shuǐ)處理項目普遍存在著(zhe)單位建設運營成本大、規模效益差、治污效果不明顯、收費(fèi)難等問題，究其原因，主要是以下(xià)四個(gè)方面：

（一(yī)）項目區域範圍廣，服務負荷分散。目前，農村(cūn)污水(shuǐ)PPP項目一(yī)般采用全縣農村(cūn)污水(shuǐ)處理整體捆綁形式，以粵西(xī)某縣級市(shì)農村(cūn)污水(shuǐ)PPP項目為(wèi)例，共涉及10個(gè)鄉鎮、75個(gè)行政村(cūn)，納污面積約2000平方公裡(lǐ)，服務區内戶籍人口約33萬。由此可見(jiàn)，由于農村(cūn)人口密度小(xiǎo)，村(cūn)鎮居民(mín)分布不集中，污水(shuǐ)收集難度相(xiàng)對較大。

（二）污水(shuǐ)量小(xiǎo)，配套管網投入大。以前述粵西(xī)某縣級市(shì)農村(cūn)污水(shuǐ)PPP項目為(wèi)例，建設鎮級污水(shuǐ)處理廠10座，單座污水(shuǐ)處理廠的設計處理量，最大不過1500噸/日，最小(xiǎo)不足800噸/日，共計處理規模為(wèi)10300噸/日；而污水(shuǐ)管網工(gōng)程，需敷設DN300-DN1200污水(shuǐ)收集管道113.68公裡(lǐ)。項目建設投資32690.56萬元，單噸污水(shuǐ)建設投資強度超過3萬元/噸。

（三）缺乏基礎資料，難以科學決策。由于城(chéng)鄉發展不平衡，農村(cūn)地區一(yī)直呈現人口淨流出狀态，通(tōng)過戶籍人口推算(suàn)的污水(shuǐ)排放(fàng)量與實際排水(shuǐ)量之間可能(néng)存在較大差距，同時，對于污水(shuǐ)水(shuǐ)質、已有排水(shuǐ)管渠、最終收納水(shuǐ)體等與項目建設運營息息相(xiàng)關的基礎資料，由于鄉鎮政府缺乏與污水(shuǐ)處理相(xiàng)關的專業(yè)機(jī)構、管理人才或技(jì)術(shù)人員(yuán)，往往沒有進行系統性的記錄和整理，使得項目建設與運營過程中難以科學地進行決策和管理，最終影響實際的治污效果。

（四）收費(fèi)率低(dī)，政府财政資金支持有限。由于農村(cūn)人口密度小(xiǎo)，人員(yuán)流動性大及農村(cūn)存在大量自(zì)備井等特點，村(cūn)鎮用水(shuǐ)與實際排水(shuǐ)之間難以形成正常的線性比例關系，農村(cūn)污水(shuǐ)處理費(fèi)的征收難度相(xiàng)對較大。同時，由于鄉鎮地區政府自(zì)身經濟實力薄弱，很多(duō)鄉鎮财政本身已經是捉襟見(jiàn)肘，财政上(shàng)對污水(shuǐ)處理項目的可承受能(néng)力很有限。

因此，在開(kāi)展農村(cūn)污水(shuǐ)處理PPP項目過程中，應根據農村(cūn)污水(shuǐ)處理自(zì)身的特征，有針對性地提出解決方案，并在合同内設置好可操作性的實施路(lù)徑，為(wèi)項目的建設運營提供最基礎的契約保障。

三、PPP項目合同編制的主要思路(lù)

PPP項目合同的各方當事(shì)人均是平等主體，以市(shì)場機(jī)制為(wèi)基礎建立互惠合作關系，通(tōng)過合同條款約定并保障權利、義務。在PPP合同的約定框架下(xià)，項目合同要與相(xiàng)關法律法規和技(jì)術(shù)規範做好銜接，确保内容全面、結構合理、具有可操作性，并能(néng)夠有效促進PPP項目合同的各環節的執行。因此，在在PPP項目合同的編制工(gōng)作中，建議從(cóng)以下(xià)四個(gè)方面進行考慮：

（一(yī)）注重風險分配的合理性。一(yī)般情況下(xià)，政府方是PPP項目的發起人，一(yī)直主導著(zhe)項目準備和項目采購階段的各項工(gōng)作，往往使得實施方案和PPP項目合同中出現政府卸包袱的現象，将部分應由政府方承擔的風險轉移至社會(huì)資本方。本來在PPP項目中，政府方進行風險轉移是無可厚非的，但是，對于社會(huì)資本方來說，承擔的風險越高(gāo)，獲得的回報(bào)也應該越高(gāo)，在以保本微利為(wèi)原則的農村(cūn)污水(shuǐ)處理這類型項目中，如果過分地将相(xiàng)關項目風險推向社會(huì)資本方，企業(yè)“無利可圖”，最終影響的還(hái)是項目的落地。

（二）注重合同條款設置的可操作性。PPP項目合同是政府和社會(huì)資本方在合作期内的行為(wèi)準則，因此，在同一(yī)個(gè)事(shì)項上(shàng)，實施方案注重的是方向性，而在PPP合同更應該注重條款約束的可操作性。在PPP項目合同中，上(shàng)至工(gōng)程驗收、運營績效考核，下(xià)至發票請款、通(tōng)知送達，都應該根據雙方實際請款進行準确設定相(xiàng)關流程。以污水(shuǐ)處理項目為(wèi)例，在設定付款條款時，既要考慮處理達标時的污水(shuǐ)處理費(fèi)支付流程和處理不達标時違約扣款流程，同時還(hái)需要考慮出水(shuǐ)質量争議時的污水(shuǐ)處理費(fèi)支付流程。若合同中不對此進行設置，在出水(shuǐ)質量有争議時，隻能(néng)引用争議解決條款，待争議解決後，原來有争議部分的欠款可能(néng)已經累積到(dào)觸發其他違約條款的地步。

（三）注重合同條款與項目特征的匹配性。雖然，國(guó)家發改委和财政部先後發布了PPP合同藍本，但是，不同項目有不同的特點，PPP項目合同在編制過程中，應該根據項目相(xiàng)關的邊界條件(jiàn)進行具體的條款設定。以粵西(xī)某縣級市(shì)農村(cūn)污水(shuǐ)PPP項目為(wèi)例，其包含10個(gè)鎮級污水(shuǐ)處理廠及相(xiàng)關配套管網，項目建設運營時間邊界是不能(néng)籠統地用“建設期3年(nián)+運營期27年(nián)=合作期30年(nián)”的傳統模式進行設置，而應該按照(zhào)“成熟一(yī)個(gè)、建成一(yī)個(gè)、驗收一(yī)個(gè)、運營一(yī)個(gè)”的思路(lù)，以每個(gè)鎮的污水(shuǐ)處理系統作為(wèi)邊界進行條款的設置。

（四）注重責任和義務的适應性。一(yī)個(gè)市(shì)政基礎設施或公共服務項目，不管是否采用PPP模式，都改變不了政府在其中應承擔的責任和義務。在某些農村(cūn)污水(shuǐ)處理PPP項目合同中，把辦理污水(shuǐ)處理廠規劃選址、用地預審、環境影響評價等工(gōng)作統統都歸為(wèi)社會(huì)資本方的責任，試想，涉及到(dào)村(cūn)鎮集體用地和環保設施建設避鄰效應等敏感事(shì)項，根本不是一(yī)個(gè)市(shì)場化企業(yè)所能(néng)夠承擔的。

四、污水(shuǐ)處理PPP項目合同中的若幹注意事(shì)項

當前，污水(shuǐ)處理項目在PPP模式上(shàng)的應用已得到(dào)了多(duō)年(nián)實踐，累積了大量的經驗。在進行農村(cūn)污水(shuǐ)PPP項目合同編制時，如下(xià)幾個(gè)方面值得注意：

（一(yī)）資産權屬的認定和辦理。國(guó)家發改委印發《政府和社會(huì)資本合作項目通(tōng)用合同指南(nán)》第八條第5項：“項目資産權屬是指明确合作各階段項目有形及無形資産的所有權、使用權、收益權、處置權的歸屬。項目資産主要包括土(tǔ)地和土(tǔ)地上(shàng)的附著(zhe)物(wù)、設施設備等”。在污水(shuǐ)處理PPP項目中，項目用地一(yī)般都是劃撥土(tǔ)地，所有權為(wèi)政府方，在合作期内土(tǔ)地所有權不發生(shēng)改變，因此，按照(zhào)“房随地走”的原則，項目土(tǔ)地附著(zhe)物(wù)、建（構）築物(wù)、污水(shuǐ)處理設施及設備等産權（所有權）屬于政府方，有不少PPP合同約定項目建成後将辦理相(xiàng)關資産的确權手續。但是，項目資産确權辦理為(wèi)歸屬政府方後可能(néng)為(wèi)項目實施帶來不少負面影響：例如，設備購置和售後服務合同的甲方是項目公司，資産辦理确權後，可能(néng)影響設備供應商後續服務的正常執行；再例如，設備的大修、更換、報(bào)廢、重置等可能(néng)觸及國(guó)有資産管理的規則，使得項目實施變得繁瑣。因此，建議在PPP合同中，隻明确了資産權屬，不約定辦理資産的确權手續。

（二）項目回報(bào)機(jī)制。污水(shuǐ)處理項目目前無法實現使用者付費(fèi)，隻有采用政府付費(fèi)方式，即政府直接付費(fèi)購買公共産品和服務，目前政府付費(fèi)參數的選擇主要是根據污水(shuǐ)處理量和出水(shuǐ)水(shuǐ)質達标情況。在農村(cūn)污水(shuǐ)處理項目中，由于農村(cūn)人口波動大、雨污分流措施不到(dào)位等原因，難以采用傳統的“處理量+出水(shuǐ)達标”的付費(fèi)考核模式。近兩年(nián)，行業(yè)内對農村(cūn)污水(shuǐ)PPP項目回報(bào)機(jī)制進行了完善：一(yī)方面，對污水(shuǐ)處理能(néng)力的考核重點從(cóng)出水(shuǐ)達标水(shuǐ)量轉為(wèi)出水(shuǐ)污染物(wù)削減量；另一(yī)方面，付費(fèi)計量從(cóng)單純的按水(shuǐ)量計量，轉變為(wèi)“配套管網建設可用性付費(fèi)+污水(shuǐ)處理績效付費(fèi)”的模式。整體看(kàn)，通(tōng)過對回報(bào)機(jī)制的一(yī)系列的完善，既能(néng)對社會(huì)資本産生(shēng)吸引力，又(yòu)避免産生(shēng)超額利潤而加劇财政付費(fèi)負擔。

（三）收費(fèi)定價調整機(jī)制。調價機(jī)制有公式調整機(jī)制和協商調整機(jī)制兩種。目前采用比較多(duō)的是公式調整機(jī)制，通(tōng)常會(huì)以電(diàn)費(fèi)、人工(gōng)費(fèi)、化學藥劑費(fèi)、企業(yè)稅收等指數等作為(wèi)主要的調價因子，當上(shàng)述因子變動達到(dào)約定的幅度時即可觸發調價程序，按調價公式自(zì)動調整定價。對于農村(cūn)污水(shuǐ)處理項目，由于招标采購時，項目建設用地的不确定性、中标處理工(gōng)藝的差異性、管網建設條件(jiàn)未能(néng)落實等實際情況，在項目PPP合同的調價機(jī)制中，還(hái)應明确約定具體的工(gōng)程造價導緻的價格調整情形。工(gōng)程造價導緻的價格調整，比較客觀的計算(suàn)方式是根據約定條件(jiàn)下(xià)的工(gōng)程決算(suàn)金額，再綜合中标時财務方案得出的投資收益率進行推算(suàn)具體的污水(shuǐ)處理費(fèi)服務費(fèi)付費(fèi)金額；亦有通(tōng)過在合同中設定類線性的模型進行相(xiàng)關價格的調整，如決算(suàn)投資每減少100萬，相(xiàng)關服務費(fèi)下(xià)調0.1元的約定。

從(cóng)上(shàng)述分析可見(jiàn)，PPP項目兼具長(cháng)期性、複雜(zá)性與多(duō)樣性，項目所處地域、行業(yè)、市(shì)場環境等情況的不同，各參與方合作意願、風險偏好、談判能(néng)力等方面的差異，最終表現為(wèi)合同内容上(shàng)的千差萬别。加強PPP合同的起草(cǎo)、談判、履行、變更、解除、轉讓、終止直至失效的全過程管理，通(tōng)過合同正确表達雙方意願、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利，是政府和社會(huì)資本長(cháng)期友(yǒu)好合作的重要基礎，也是PPP項目順利實施的重要保障。